Par Fabian Welt

La diplomatie rwandaise n’a jamais été aussi ambitieuse et aussi visible qu’en 2018. En mai, le Rwanda est devenu le premier Etat africain à sponsoriser un club de football majeur d’Europe, avec le slogan « Visit Rwanda » désormais affiché sur les maillots du club anglais FC Arsenal. La capitale Kigali a accueilli le prestigieux Forum Mo Ibrahim sur le leadership africain et un sommet de l’Union africaine (UA). Le Commonwealth, organisation regroupant l’ensemble des anciennes colonies britanniques, a annoncé que son prochain sommet de chefs d’Etat et de gouvernement se tiendra également à Kigali. Un autre succès remarquable de la diplomatie rwandaise de cette année a été l’élection de sa ministre des affaires étrangères, Louise Mushikiwabo, à la tête de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF).

Néanmoins, la diplomatie rwandaise n’est nulle part si visible et si puissante que dans le cadre de l’UA. Le président rwandais Paul Kagamé y a personnellement piloté un processus de réforme institutionnelle. Lors de quatre sommets (normalement, l’UA ne tient que deux sommets par an), la mise en place d’une zone continentale de libre-échange et d’un espace aérien commun ont été décidées, tout comme une réforme de la Commission de l’UA et des financements de l’organisation. Depuis janvier, le Rwanda siège également au Conseil de paix et de sécurité de l’UA, un organe composé de 15 membres tournants à l’image du Conseil de Sécurité des Nations Unies.

En février 2019, la présidence de Kagamé va prendre sa fin ; il sera succédé par le dirigeant égyptien Abdel Fattah al-Sissi. Quel est donc le bilan que le président rwandais laisse à l’organisation continentale ? Son agenda de réformes ambitieux va-t-il durablement transformer les relations internationales en Afrique ?

Tout d’abord, il convient de remettre l’ascension de Paul Kagamé à la tête de l’UA dans son contexte. Cette organisation inter-gouvernementale dont tous les 55 pays africains sont membres est co-dirigée par le président de la Commission de l’UA, élu pour un mandat de quatre ans (renouvelable) et le président de l’UA, un chef d’Etat ou de gouvernement africain, élu pour un an (non-renouvelable).

Paul Kagamé a été désigné pour la présidence de 2018 en 2016. A cette époque la présidente de la Commission de l’UA était la sud-africaine Nkosazana Dlamini-Zuma. Le Monde Afrique parlait alors d’un « bilan désastreux », d’ « échecs politiques majeurs » et d’une « crise profonde » de l’organisation, car Dlamini-Zuma aurait prêté plus d’attention à ses ambitions politiques en Afrique du Sud qu’à ses fonctions au service du continent. Au-delà, l’intégration du Maroc dans l’UA en 2017, jusqu’alors seul pays du continent qui ne faisait pas partie de l’organisation à cause de son soutien à l’indépendance du Sahara occidental, a divisé les pays membres. De surcroît, à quelques jours avant l’investiture de Kagamé à la tête de l’UA, il a été révélé que le siège de l’organisation était espionné par le gouvernement chinois pendant des années.

A ce contexte organisationnel difficile s’ajoutait le manque de leadership des grandes puissances du continent : les présidents nigérien et algérien vieillissants et hospitalisés, le président sud-africain imbriqué dans une multitude de scandales de corruption, l’Ethiopie faisant face à une révolte des communautés marginalisées, l’Egypte occupée par son projet de restauration post-révolutionnaire. Et pourtant, dans cette marée de difficultés, un pays, quoique petit, faisait preuve non seulement d’une stabilité politique remarquable, mais aussi d’une croissance économique impressionnante : le Rwanda de Paul Kagamé.

C’est ainsi qu’en 2016 les chefs d’Etat et de gouvernement africains le chargent de proposer des réformes institutionnelles de l’UA et de les mettre en place lors de sa présidence en 2018. Et, en partenariat avec le président de la Commission Moussa Faki, Kagamé n’a pas tardé à lancer l’initiative la plus ambitieuse d’intégration continentale depuis les jours de Mouammar al-Gaddafi ou de Thabo Mbeki au début du millénaire.

Lors du premier sommet de l’UA de l’année en janvier, les dirigeants africains lancent le Marché unique du transport aérien africain, censé baisser le coût du transport aérien sur le continent, aussi bien pour les entreprises que pour les voyageurs. Le document a pour l’instant été signé par environ la moitié des pays membres de l’UA, tout comme le protocole sur le mouvement des personnes, adopté au même sommet, mais dont des doutes importantes subsistent quant à sa mise en œuvre.

Bien plus ambitieuse, l’UA a également lancé en mars à Kigali la Zone de libre-échange continentale africaine. Cet accord, signé par 44 des 55 pays membres, abandonnera les douanes sur 90 pour-cent des produits échangés entre eux. L’objectif est de favoriser la croissance économique, mais aussi de diminuer la dépendance vis-à-vis de l’Europe, des Etats-Unis et de la Chine.

Le cœur des réformes de Kagamé concerne néanmoins l’organisation elle-même. Déjà en 2016,  l’UA avait voté une levée de 0,2% sur tous les produits importés de l’extérieur du continent pour financer l’organisation et diminuer la dépendance des donateurs étrangers, une réforme proposée par le président rwandais. Lors du dernier sommet de l’UA en novembre 2018, on a par ailleurs décidé la réforme du recrutement et du financement de la Commission de l’UA. Celle-ci sera désormais composée de huit au lieu de dix membres. Certaines structures doubles et d’autres inefficacités ont également été effacées, et les sanctions pour les Etats ne payant pas leurs frais à l’organisation seront plus sévères dans l’avenir.

Malgré ces réformes, des doutes demeurent. Certains critiquent le fait que la Commission n’a toujours pas assez de ressources financières et personnelles et que la division de travail entre l’UA et les organisations sous-régionales n’est toujours pas définie. Plus fondamentalement, l’UA reste une organisation inter-gouvernementale, où les intérêts nationaux prennent le plus souvent le dessus sur les intérêts collectifs du continent. Ainsi, le Parlement pan-africain, représentant des peuples plutôt que des gouvernements, n’a quasiment aucun pouvoir.

Le bilan de Paul Kagamé reste donc mitigé. L’UA sera dirigée de manière plus efficace et autonome des acteurs extérieurs. La croissance économique profite des réformes, tout autant que la liberté de mouvement des Africains. Cependant, des doutes demeurent quant à la mise en place de ces réformes et l’UA reste encore loin de l’idéal de Kwame Nkrumah ou de Frantz Fanon d’un gouvernement pan-africain indépendant au service des peuples africains.

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